《中国市场监管报》刊发我校法政学院教授王健理论文章

我国反垄断工作已走过十年历程，在理论上不断探索，在实践中持续推进。5月27日，新一届国务院反垄断委员会专家咨询组召开第一次会议，与会专家就全球公平竞争新格局、国际反垄断工作新实践、市场经济体制建设新问题、互联网大数据时代新挑战、当前反垄断工作面临的热点问题等进行研讨，形成了一批有思考、有价值、有深度的观点。现将浙江理工大学法政学院院长、教授王健在会上的发言予以编发，以飨读者。

法的实施包括执法、司法和守法。全面的《反垄断法》实施也应包括反垄断执法、司法和守法三个方面。从实践情况来看，虽然反垄断执法和反垄断司法活动发挥了积极、重要的作用，也被社会所认可，但不能由此将《反垄断法》的实施等同于反垄断执法和反垄断司法。企业和其他主体自觉遵守《反垄断法》，即反垄断合规也是《反垄断法》实施不可或缺的有机组成部分。

反垄断合规是《反垄断法》实施的有机组成部分

我国《反垄断法》实施以来，反垄断执法、反垄断司法发挥了重要作用，案件数量也越来越多，有些案件在国际上也有很大的影响力。但从目前情况来看，我国《反垄断法》的实施过于依赖行政执法和司法活动，忽视了守法（合规）的重要价值。反垄断守法，即反垄断合规对于反垄断实施应该发挥的作用还没有得到充分重视，这使得《反垄断法》实施效果大打折扣，在一定程度上也加重了反垄断执法和司法的压力。

从理论来看，反垄断合规既可以由内部路径推进，也可以由外部路径推进。内部路径就是企业自己制定合规制度；外部路径就是反垄断执法部门通过制定合规指引推进企业的反垄断合规工作。由反垄断执法部门制定合规指引是通常的做法，也是企业制定内部反垄断合规制度的重要依据。企业按照反垄断合规指引制定企业合规制度，在不少国家还可以成为减少罚款的裁量因素。

反垄断合规指引是反垄断执法部门的新角色

反垄断执法部门的角色从狭义来说就是执法，但自上世纪90年代以来，反垄断执法部门逐渐突破执法工作的局限性，从消极执法到主动执法，从竞争秩序维护者到竞争促进者，从单纯的执法到一边执法一边普法。反垄断执法部门既是执法者，也是竞争倡导者和竞争合规指引者。

许多国家（地区）反垄断执法部门根据本国的国情，相继发布了企业竞争合规指引，引导企业为自己量身定制反垄断合规制度。1997年加拿大竞争局（CB）颁布了世界上第一部专门的反垄断合规指引文件以来，世界主要的反垄断司法辖区纷纷制定并发布了各自的反垄断合规指引文件。例如：欧盟委员会于2011年11月发布了《合规事宜——公司如何更好地遵守欧盟竞争规则》（Compliance matters-What companies can do better to respect EU competition rules）；英国公平贸易办公室（2014年与竞争委员会整合为“竞争和市场管理局”，CMA）于2011年颁布《企业如何遵守竞争法指南》（How your business can achieve compliance with competition law guidance）；法国竞争管理局（Autorité de la concurrence）于2012年发布了《竞争合规方案框架文件》（Framework Document on Competition Law Compliance Programmes）；我国台湾地区公平交易委员会于2011年10月20日发布《企业关于反托拉斯之遵法行为守则》，并于2012年2月23日发布《公平交易委员会对于企业订定反托拉斯遵法规章之指导原则》等。

我国《反垄断法》的实施已经进入新的时代，反垄断执法部门的角色定位也需要改变，要从单纯的执法者演进为执法者、竞争倡导者和竞争合规指引者。由反垄断执法部门制定体系完备的反垄断合规指引，推动企业开展反垄断合规工作，对于充分发挥《反垄断法》实施作用有着重大意义。

反垄断合规指引是反垄断执法的重要补充

从全球范围看，进入21世纪以来，各国反垄断罚款金额不断攀升，罚款力度明显加大，全球反垄断执法活动也日趋活跃。我国反垄断执法活动亦呈现相同态势。从被称为“反垄断元年”的2013年开始，对企业的反垄断调查和处罚持续加强，反垄断调查处罚的高压态势成为我国垄断执法新常态。但是，从三个反垄断执法部门整合之前的数据来看，执法案件数量总体呈上升趋势。这说明反垄断执法的强化并未导致违法垄断案件数量的减少，反垄断执法部门的执法任务越来越重。此外，从国际趋势看，各国反垄断执法部门近十年都将重心放在两件事上，一是推进反垄断法律法规的私人执行，用好用足司法的力量；二是促进反垄断合规工作。例如，自2004年欧盟反垄断规则面世以来，欧盟委员会一直在推动采用反垄断合规项目作为遏制非法活动的手段。因此，积极促进反垄断合规，对于遏制垄断行为、减轻反垄断主管机构执法压力意义重大。

有研究表明，单纯依靠威慑、通过事后法律制裁的强化不可能换取足够的企业合规承诺，甚至会落入“威慑陷阱”（deterrence trap）。因而，反垄断执法部门应事先引导企业加强对反垄断规则的理解和承诺，而不是单纯在违法行为发生后通过制裁来增强威慑力。由反垄断执法部门制定以告知企业如何有效遵守反垄断法律规范为要义的反垄断合规指引制度，换取企业足够的合规承诺，已成为加强《反垄断法》实施的新趋势。

在我国企业竞争意识较弱且普遍未建立反垄断合规制度的背景下，由反垄断执法部门制定合规指引，引导和帮助企业构建反垄断合规制度显得尤为重要。《反垄断法》具有一定的复杂性、专业性和很强的政策性，反垄断执法部门凭借其对反垄断法律规范的深刻理解和执法经验的积累，制定企业反垄断合规的制度框架和示范程序，可以更有效地指引企业防范反垄断法律风险。

反垄断合规指引是强化竞争政策基础性地位的重要举措

市场在资源配置中发挥决定性作用严重依赖竞争政策的有效实施。2015年10月发布的《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》指出：“要逐步确立竞争政策的基础性地位。”2017年1月，《国务院关于印发“十三五”市场监管规划的通知》指出：“要以完善社会主义市场经济体制为目标，强化竞争政策在国家政策体系中的基础性地位，健全竞争政策体系，完善竞争法律制度，明确竞争优先目标，建立政策协调机制，倡导竞争文化，推动竞争政策有效实施。”2018年12月，中央经济工作会议进一步要求“强化竞争政策的基础性地位，创造公平竞争的制度环境，鼓励中小企业加快成长”。

由此可见，强化竞争政策的基础性地位已经成为我国的基本国策。强化竞争政策的基础性地位要通过各种可行的工具加以落实。一般而言，可行的工具包括反垄断执法、公平竞争审查、竞争倡导、竞争文化的培育和反垄断合规指引。因此，反垄断执法部门采取合规指引方式，引导企业构建反垄断合规制度，成为我国强化竞争政策基础性地位的有力措施。2015年10月，中共中央、国务院颁布《关于推进价格机制改革的若干意见》，明确要求反垄断执法部门促进经营者加强反垄断合规建设。然而，目前反垄断合规建设与现实需要还有一定差距。

反垄断合规指引的实践需求和框架结构

从反垄断工作实践来看，绝大多数国内企业均未建立反垄断合规制度，他们对于《反垄断法》的认识非常有限，不知道《反垄断法》的规制对象和制裁措施。通过制定反垄断合规指引，可以引导企业遵守《反垄断法》，敬畏《反垄断法》，并内化为企业的自觉行动，从而有效减少潜在的反垄断法律风险。反垄断执法、司法和守法（合规）联动，可以促进我国《反垄断法》的全面实施，有效提高我国《反垄断法》的实施效果。据此，笔者建议，反垄断执法部门应将制定反垄断合规指引工作作为一项重要任务来抓。

围绕反垄断合规指引的目标任务，参考国外反垄断执法部门和企业制定反垄断合规指引的有益经验，并结合我国实际情况，笔者建议反垄断合规指引的框架结构可从六个方面进行设计（见下表，点击可放大看）。

浙江理工大学法政学院院长、教授 王健

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