近日，我校法政学院、史量才新闻与传播学院院长王健教授接受财经E法客户端专访评析反垄断热点问题。

原文如下：

中央深改委为什么要讨论反垄断议题？

8月30日，中央全面深化改革委员会（下称“中央深改委”）召开第二十一次会议，审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》（下称《意见》）。会议表示，强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，是完善社会主义市场经济体制的内在要求。

这是中央深改委第一次专门讨论强化反垄断议题，上一次讨论竞争政策相关议题还是在2016年4月，当时审议通过了《关于建立公平竞争审查制度的意见》。

中央深改委为何在此时审议通过《意见》？释放什么信号？反垄断下一步会有哪些动作？

01 竞争政策已上升为国家战略

习近平在主持中央深改委会议时强调，强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，是完善社会主义市场经济体制的内在要求。要从构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕的战略高度出发，促进形成公平竞争的市场环境，为各类市场主体特别是中小企业创造广阔的发展空间，更好保护消费者权益。

中国政法大学国际法学院副院长祁欢向《财经》E法指出，中央深改委审议通过《意见》，显示国家站在顶层设计角度考虑，从国家战略层面出发，进一步强化了竞争政策的基础地位，这也是发展社会主义市场经济的要求，彰显了国家全面深化改革，完善竞争政策的决心，“在我国，反垄断、反不正当竞争和公平竞争审查制度都属于竞争政策的具体化内容，这次将推进竞争政策上升到国家顶层设计高度，意味着它将在未来发挥更大作用。”祁欢说。

祁欢表示，伴随平台经济的发展，原有的竞争格局被重塑，传统竞争工具的不足开始显现，各国都面临需要修改和完善竞争政策相关立法的局面，整体都呈现强化反垄断监管的态势。作为全球三大反垄断司法辖区之一，中国也在推进《反垄断法》的修订工作。她指出，反垄断不是要遏制大企业的发展，其核心是要在保护创新、保护竞争，“要处理好反垄断和创新的平衡，进而更好保护消费者权益”。

从2020年年底开始，中央一再传递出强化反垄断的信号，2021年更是被定调为反垄断大年，针对平台经济领域的反垄断相关规章制度完善、重大案件执法动作不断。

上海交通大学特聘教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员王先林指出，反垄断既是市场经济的内在要求，也是各国的普遍做法。在他看来，无论是在传统行业还是在新兴的互联网及平台经济领域都有可能形成垄断，因而都需要通过反垄断法予以规制。

之所以目前在全球范围内呈现出反垄断不断强化的趋势，并且主要集中在平台经济领域，是因为一些超级平台企业在经营中可能存在诸如侵犯消费者隐私、危害国家安全等社会乃至政治层面的问题。王先林表示，在这样的背景下，强化反垄断特别是加强互联网平台领域的反垄断就有着重要意义，“可以说是完善社会主义市场经济体制和推动高质量发展的内在要求。”

02为何此时讨论反垄断议题？

近些年来，反垄断和公平竞争政策越来越受到国家的重视，特别是过去的半年里，反垄断、反不正当竞争的相关政策已经密集释放，相关执法也在紧锣密鼓进行，受到了国内外的广泛关注。

那么，为何在此时中央深改委审议通过《意见》？王先林告诉《财经》E法，在现有背景下，强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，需要进一步施行顶层设计，从而解决实践中的一些问题。

王先林指出，一方面，明确反垄断和公平竞争政策在经济社会发展全局中的地位，既表明国家加强监管和强化反垄断的决心和态度，也明确了监管规范和促进发展两手并重的原则，打消不必要的焦虑和误解，以体现维护竞争与激励创新的平衡和协调；另一方面，是为强化反垄断、深入推进公平竞争政策指明方向，做出安排，提供保障。因此，中央深改委审议通过《意见》，充分表明了国家对反垄断和公平竞争政策的重视，必将对中国未来的反垄断、公平竞争政策产生广泛和深远影响。

浙江理工大学法学院院长、国务院反垄断委员会专家组咨询专家王健对《财经》E法指出，这是中央深改委第一次专门讨论强化反垄断议题，上一次审议竞争政策相关议题还是在五年前，2016年4月，中央深改委审议通过了《关于建立公平竞争审查制度的意见》。可以预见的是，强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施将成为中国长期推行的竞争政策，强化反垄断将成为常态化的优先处理事项。

王健分析，数字经济、平台经济、科技创新、信息安全、民生保障等领域将是下一阶段反垄断立法、执法的重点，同时还将重视监管效能建设，实现事前事中事后全链条全领域监管。

03反垄断与共同富裕有什么关系？

在武汉大学法学院副教授周围看来，这次中央深改委会议首次将反垄断与促进共同富裕的目标联系在一起，尤其值得关注。这从另一个侧面表明反垄断已上升到前所未有的国家战略高度。周围指出，在全球经济下行的大背景下，在中国发展市场经济的要求下，打造公平竞争的市场环境就显得尤为重要。

按照中央部署，到2050年要基本实现共同富裕。8月17日召开的中央财经委员会第十次会议提出“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”，共同富裕自此被提上议程。

那么，反垄断对于共同富裕有什么意义？周围表示，共同富裕要通过多次分配才能实现，无论在哪个分配阶段，都需要分配主体的共同参与。而完善的竞争政策可以为各类市场主体提供公平参与竞争、获取交易机会的可能。此外，反垄断等竞争政策能够真正使市场在资源配置中发挥决定性作用，显著提高初次分配的质量。他指出，高质量的初次分配会减少处理效率和公平关系时的阻碍，进而为再分配和三次分配奠定良好的基础。

中央深改委会议还强调，要统筹发展和安全、效率和公平、活力和秩序、国内和国际，坚持监管规范和促进发展两手并重、两手都要硬，明确规则，划出底线，设置好“红绿灯”，引导督促企业服从党的领导，服从和服务于经济社会发展大局，鼓励支持企业在促进科技进步、繁荣市场经济、便利人民生活、参与国际竞争中发挥积极作用。

值得关注的是，近期腾讯和阿里先后就共同富裕表态。

腾讯于8月18日宣布增加500亿元资金，启动“共同富裕专项计划”。这是腾讯继投入500亿元启动“可持续社会价值创新”战略后的重大动作。这意味着腾讯在四个月内规划了多达1000亿元，投入相关的社会发展领域。9月2日，阿里宣布启动“助力共同富裕十大行动”，将在2025年前累计投入1000亿元助力共同富裕。为促进行动落地，阿里将成立一个专门的常设机构。

此前不久的4月和7月，这两家互联网企业分别因“二选一”滥用市场支配地位和经营者集中问题，受到市场监管总局的反垄断处罚。

04 反垄断机构改革方案正在酝酿

中央深改委会议总结了近期的反垄断成果，“防止资本无序扩张初见成效，市场公平竞争秩序稳步向好”。

2021年以来，反垄断相关领域屡屡爆出重大案件。

4月10日，市场监管总局对阿里作出行政处罚，责令其停止“二选一”等滥用市场支配地位行为，并对其处以182.28亿元罚款。4月26日，市场监管总局对美团实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查。

7月24日，市场监管总局责令腾讯解除网络音乐独家版权，这是第一起针对违法实施经营者集中采取必要措施恢复市场竞争状态的案件。

王健对《财经》E法表示，平台企业反垄断监管初见成效，但仍需进一步强化。他指出，相关制度仍需要完善和完善。比如，这次中央深改委会议强调，要加快健全市场准入制度、公平竞争审查机制、数字经济公平竞争监管制度、预防和制止滥用行政权力排除限制竞争制度等。此外，竞争倡导将是实现公平竞争的重要路径，王健还建议加快建立立体化、全链条、全领域的反垄断监管体系。

充实反垄断监管力量，已经是箭在弦上。此前，中央财经委员会第九次会议上提到要“充实反垄断监管力量，增强监管权威性”。

7月底，市场监管总局网站发布了一则《2021年反垄断骨干人才培训班开班》的消息。消息称，7月26日上午，2021年反垄断骨干人才培训班举行开班仪式，市场监管总局副局长甘霖、中国政法大学校长马怀德出席。

甘霖在动员讲话中称，本次培训是市场监管总局成立以来首次举办规格高、周期长、覆盖广、针对性强的反垄断集中培训，要求参加培训的学员通过四周的集中培训，提升做好反垄断工作的本领能力。

该培训班由市场监管总局主办，来自全国各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团市场监管部门、国家发改委、最高法、公安部、中央网信办、国家统计局、国家知识产权局、证监会、银保监会、人民银行等共80余人参加此次培训。

反垄断局局长吴振国出席了8月19日在中国政法大学举行的结业仪式，他在会上指出，本次培训体现了总局对反垄断工作和反垄断人才培养的重视。吴振国要求培训人员要立足全局，深刻把握反垄断面临的新形势新任务，还要学以致用，全力推动反垄断工作再上新台阶，将学习转化为工作成果，“奋力开创反垄断工作新局面”。

相关知情人士透露，基本上每个省份都派出一名代表参加这次培训，“这个培训班的规格史无前例的高，一个月封闭学习的主要目的是让这些反垄断骨干提高认知、加强执法能力和水平”。

除了进行培训，“充实反垄断监管力量”或许会在近期迎来实质进展。

2018年的机构改革后，国家层面的反垄断执法职能集中到了市场监管总局，而反垄断局目前只有不到50人的编制，相较于欧盟和美国的反垄断执法机构均超过千人的规模，力量明显不足。上述知情人士透露，决策层正在考虑设立级别更高的反垄断执法机关，“除了机构升级，还会相应增加反垄断的人员编制”。他还表示，反垄断机构改革方案可能会在近期公布。

2020中国反垄断执法报告深度解读

近日，浙江理工大学法政学院、史量才新闻与传播学院院长王健，与中国社会科学院大学法学院副教授韩伟、北京知识产权法研究会竞争法专业委员会副主任兼秘书长魏士廪、昭胜律师事务所合伙人廖曦等反垄断法领域的专家一起，接受《财经》E法采访，深度解读了《中国反垄断执法年度报告（2020）》。

原文如下：

2020年是中国反垄断史上最为关键的一年。年底开始，中央层面多次表态后，被学界称为“核武器”反垄断开始为更多公众所知，进而开始发挥巨大威力，令一些平台企业为之变色。

2020年反垄断有何值得关注的内容？9月3日，市场监管总局发布 《中国反垄断执法年度报告（2020）》（下称《报告》），其中公布2020年反垄断执法十大典型案例。

这是自2018年机构改革后，市场监管总局发布的第二份反垄断执法年度报告。

那么，这份长达267页的《报告》中有何亮点值得关注？2020年反垄断执法有何特点？下一步，反垄断立法、执法将走向何方？深入研读这份《报告》，可以从中看出执法机构关注重点，以及未来趋势。

01

2020年，反垄断分水岭

《中国反垄断执法年度报告（2019）》发布于2020年12月25日，这是市场监管总局发布的首份反垄断执法年度报告。从时间上看，2020年度报告发布的时间比同期提前近4个月。此外，内容也有所扩充，较去年增加27页。

浙江理工大学法学院院长、国务院反垄断委员会专家组咨询专家王健在接受《财经》E法采访时表示，从国际上来说，发布年度反垄断执法报告是普遍做法，中国发布也是例行动作。他指出，发布年度报告一方面有利于提高执法透明度，增强执法可预期性，促进反垄断执法规范化、制度化建设；另一方面有利于宣传反垄断执法成效，营造行业公平竞争环境，推动地方反垄断执法工作，贡献反垄断执法的中国方案。

中国社会科学院大学法学院副教授韩伟指出，市场监管总局公布《报告》具有双重意义。从国内来说，有利于提升中国反垄断执法透明度，强化竞争倡导、培育竞争文化，对学术研究、企业合规建设也有益处。从国际来看，可提高中国反垄断执法的国际影响力。

韩伟告诉《财经》E法，作为全球反垄断三大辖区之一，中国的反垄断动态日渐受到世界关注，如何更好地向域外传递中国反垄断执法信息，也为中国执法部门所重视。此前，市场监管总局在2020年反垄断综述中便提到，发布首部中英文版《中国反垄断执法年度报告（2019）》，其旨在向世界传递中国的反垄断声音。

北京知识产权法研究会竞争法专业委员会副主任兼秘书长魏士廪表示，《报告》分析详实，执法部门显示更高的效率。此外，对互联网、公用事业、医药行等八大行业单列一章，对典型案例的具体竞争状况展开分析，显示对重点行业的关注。

梳理中国的反垄断历史，《反垄断法》在其生效的12年后，在2020年迎来重要节点。在中央多次表态后，在学界有“核武器”之称的反垄断开始为更多公众所了解，进而开始发挥巨大威力，让诸多平台企业为之紧张。

2020年，中央对反垄断提出新的要求，并在年底频繁释放信号。2020年10月29日，中共十九届五中全会将公平竞争制度更加健全作为“十四五”经济社会发展重要目标，要求打破行业垄断和地方保护，形成国民经济良性循环；建设高标准市场体系，健全公平竞争审查机制，加强反垄断执法，提升市场综合监管能力。

这是中央第一次就反垄断执法密集表态。

2020年11月30日，习近平在中央政治局第二十五次集体学习时强调，要加快完善相关法律法规，统筹推进反垄断法修订工作；要统筹做好知识产权保护、反垄断、公平竞争审查等工作，促进创新要素自主有序流动、高效配置；要完善知识产权反垄断、公平竞争相关法律法规和政策措施，形成正当有力的制约手段。

2020年12月11日，中共中央政治局召开会议，要求强化反垄断和防止资本无序扩张。五天后的中央经济工作会议明确将“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为2021年八项重点任务之一，强调反垄断、反不正当竞争是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求;要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范;要加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为。

强化反垄断成为国家意志，在此背景下，相关责任部门不断推进反垄断执法、立法和司法进度。

02

增强经营者集中审查

具有重要意义的2020年，反垄断执法成果几何？

“见证反垄断工作开辟新局面、迈上新台阶”是《报告》的总结。《报告》指出，通过深化民生领域反垄断执法，着力稳预期、促发展、保民生;持续完善反垄断法律体系，提速加力公平竞争制度建设，着力为经济高质量发展提供制度保障；推进竞争领域制度型开放，积极参与全球竞争治理，着力营造高水平对外开放的竞争环境；规范平台经济竞争秩序，树立反垄断执法权威，着力推动建设高标准市场体系，开创反垄断工作新局面。

《报告》显示，2020年垄断案件结案109件，罚没金额4.5亿元；收到经营者集中申报520件，立案485件，审结473件。

跟2019年相比，可以看到执法力度大为增强。2019年共立案调查垄断案件103件，结案46件，罚没金额3.2亿元。收到经营者集中申报503件，立案462件，审结465件。

值得注意的是，经营者集中案件在2020年的反垄断执法实践中占有相当大的比例，立案和审结数量分别增长5%和1.7%，平均立案和审结时间分别缩短27%和14.5%，接受企业、公众电话咨询3800余次。

与经营者集中案相比，其他反垄断执法案件数量较少。其中，立案调查垄断协议案件20件，滥用市场支配地位案件18件，滥用行政权力排除、限制竞争案件98件。

为什么查处的滥用市场支配的案件并不多？韩伟向《财经》E法解释，一方面，除了执法部门的主动调查，反垄断执法案件数量还取决于投诉举报的情况；另一方面，由于滥用市场支配地位案件对主体有特殊要求，在特定市场中拥有市场支配地位的主体毕竟数量有限，因此这一类案件数量在各国都不会太多。此外，滥用市场支配地位类案件往往绕不开相关市场界定以及支配地位认定等环节，分析难度对实际立案的数量也会产生一定影响。

韩伟指出，由于当事人中受损的一方面临很重的举证负担，因此在一些存在规则竞合的案件中，当事人可能选择适用《反不正当竞争法》。

《报告》称，在2020年，依法查处阿里收购银泰商业股权等3起平台企业未依法申报经营者集中案件，对阿里实施“二选一”行为涉嫌垄断案立案调查，树起反垄断执法权威。切实加强线上经济和规范社区团购秩序行政指导，引导企业依法合规经营，促进平台经济规范有序创新健康发展。

其中，阿里收购银泰和腾讯控股的阅文集团收购新丽传媒案，均成为2020年反垄断执法十大典型案例。两起案件在并购前均未向市场监管总局申报，构成未依法申报违法实施的经营者集中，但不具有排除、限制竞争的效果，市场监管总局对阿里和阅文分别处于50万元罚款。

这是反垄断执法十大典型案例首次纳入未依法申报经营者集中的处罚案件，昭胜律师事务所（年利达中国联营伙伴）合伙人廖曦认为，这反映了过去一年市场监管总局加大对未依法申报经营者集中，特别是互联网领域未依法申报违法行为的查处力度。

03

反垄断并不只针平台经济

《报告》强调，要加强执法，尤其是在平台经济领域滥用市场支配地位行为。

《报告》具体指出，当前平台经济领域“二选一”等限制竞争行为，破坏行业竞争秩序，损害消费者利益，阻碍创新，社会各方面反映强烈。互联网超级平台掌控平台规则、技术手段、数据和算法，占据较高市场份额，通过并购投资和限制竞争行为控制流量和生态，引发各界关于平台垄断的普遍担忧。

《报告》指出，市场监管总局加强平台经济领域反垄断执法，着力规范平台经济竞争秩序。2020年12月，市场监管总局根据举报，在前期核查研究的基础上，对阿里实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查。在此基础上，2021年2月，国务院反垄断委员会发布《关于平台经济领域的反垄断指南》，进一步明确平台经济领域滥用市场支配地位案件反垄断执法的原则，明确“二选一”“大数据杀熟”等行为可能构成滥用市场支配地位行为。

廖曦表示，2020年的十大典型案例类型全面，其中横向垄断协议案件2起，滥用市场支配地位案件2起，经营者集中审查案件2起，对未依法申报经营者集中的处罚案件2起，滥用行政权力排除、限制竞争案件2起。

从2020年年底开始，对平台经济领域的强监管开始成为新常态，但这并不意味着反垄断特别针对互联网巨头。

韩伟表示，中央从未如此高度关注反垄断法，近期更是将反垄断上升到国家战略层面的高度。在当前执法资源有限的情况下，重点办理一些有针对性的大案，特别是关系国计民生的案件，具有合理性，“重点应该关注的是涉案平台本身是否有问题，特定行为是否违法”，他指出，这种有重点的执法也是国际通行的做法。

王健此前在接受《财经》E法采访时表示，并不能认为平台经济领域受到反垄断执法的特别关注，“反垄断没有特区，任何企业违法，都可能要受到调查处理。”

从《报告》披露的执法案件数量上来看，绝大多数属于传统领域。韩伟指出，人们更多关注平台经济领域的反垄断执法，很大程度上是因为当前平台跟人们的生活联系非常紧密，人们感受更为强烈，“其实与其他国家相比，迄今为止中国平台经济领域反垄断执法的大案数量并不突出”。

从目的来说，反垄断保护的不是特定竞争者，而是竞争机制。韩伟表示，“近期针对互联网巨头的反垄断监管，不是为了故意打压巨头，我认为是有利于营造更为自由的竞争环境，确保国内市场能够成长出更多新巨头，也有利于通过竞争这一压力机制促进平台经济领域的创新。”

官方近期也曾就此表态，8月26日，中央财经委员会办公室分管日常工作的副主任韩文秀表示，反垄断是市场经济国家通行的做法，加强反垄断和反不正当竞争是一项重要的常态化工作。他强调，在网络平台企业当中，既有国有企业、民营企业，也有外资企业，还有很多混合所有制企业，整治规范互联网平台的政策是一视同仁的，“针对的是违法违规行为，绝不是针对民营企业和外资企业，这一点十分明确。”

04

行政垄断更加值得关注

2020年反垄断执法十大典型案例中，其中有两件涉及行政垄断。分别是山东省济宁市财政局滥用行政权力排除、限制竞争案，湖南省怀化市住房和城乡建设局滥用行政权力排除、限制竞争案，前者是地方政府对国营和民营公交公司给予差异化财政补贴，后者涉及当地天然气经营业务。

具体来说，济宁市财政局在市政府发布《公交投入和补贴资金管理办法》及配套文件后，将国营公交公司纳入成本规制管理并进行财政补贴，但民营公交公司却一直未被平等纳入管理并享有补贴。

怀化市住建局制定《怀化市区瓶装燃气行业整治工作方案》，要求怀化市城区瓶装燃气经营企业达成《联合经营框架协议》，整合销售业务；怀化市住建局燃气办对企业签订的有关协议予以鉴证，并拒绝有关企业恢复自主经营的要求，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。

目前，两起案件均已完成整改，怀化市住建局案还对相关责任人员进行了追责。

相比垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中审查这三种典型行为外，韩伟对《财经》E法指出，相对于市场主体的反竞争行为规制，如何通过规制政府行为实现公平竞争，推动市场对资源配置的决定性作用，对中国经济高质量发展更具深层意义。“实际上，反行政垄断需要更大的魄力，往往涉及多方利益博弈，对执法部门提出了更大的挑战，这类案件值得各界给予更多的关注与重视”。

《报告》还提及，要提速加力公平竞争制度建设。2020年完成印发《关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》，修订《公平竞争审查制度实施细则》，完善审查机制，优化审查流程，强化制度刚性约束。组织对2019年前出台的政策措施进行全面清理，对12个省份清理工作开展直接督导，清理政策措施107万件，废止修订近6000件。组织开展2020年公平竞争审查督查，促进制度权威和效能显著提升。

韩伟指出，近年各级政府空前重视公平竞争审查制度，他曾多次受国家部委、省、市等各级政府部门邀请，针对公平竞争审查制度进行授课，并参与了不少拟出台政策的公平竞争审查评估工作，“这几年各地政府的重视程度明显提升”。

05

未来执法立法走向

廖曦指出，《报告》除了回顾2020年以及整个“十三五”期间的反垄断执法，还开辟专章阐述了“十四五”反垄断领域的计划和展望，他指出，这是应重点关注的内容，“企业和大众均可籍此管窥未来数年反垄断立法和执法趋势。”

《报告》指出，要加快推进《反垄断法》修订，进一步完善反垄断配套立法，不断丰富反垄断指南体系，抓紧出台《关于原料药领域的反垄断指南》，推进《企业境外反垄断合规指南》起草，研究制定《垄断协议豁免适用指南》；健全反垄断执法程序，完善相关工作规则，总结实践经验和经济社会发展状况，形成具有中国特色的反垄断执法手册，统一执法标准，强化内部制度建设，提高监管的专业化、标准化、规范化水平。

廖曦指出，具体规则和制度方面，《报告》提到市场监管总局将开展纵向非价格垄断协议问题研究，完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范，还提到了改革经营者集中申报标准，提高违法实施集中案件处罚力度。“可以预期，未来数年内，在这些各界广泛关注的问题上将出现新突破。”他认为。

下一步的反垄断执法将聚焦何处？《报告》透露，要强化平台经济领域反垄断执法，将推动发展、支持创新和保障民生作为执法重点领域，推进重大典型案件查办，充分发挥重大典型案件的示范效应和对反垄断工作的整体推动作用。对于垄断行为频发的行业和领域，执法部门会集中执法力量开展更有针对性的执法行动，坚决维护市场公平竞争。

在执法对象上，也坚持一视同仁、公正监管，无论国企民企、内资外资，都要遵守公平竞争的规则，无论传统行业、新兴业态，都不是反垄断法外之地。《报告》要求“要始终坚持平等对待所有市场主体，公平公正开展执法”，保障各类市场主体公平参与市场竞争。

2021年已经过半，截至目前市场监管总局已经办理和公布多起类型多样且具有开创意义的案件。可以预见的是，接下来市场监管总局将继续强化监管，反垄断执法将日益常态化。

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